การปฏิรูปการบริหารจัดการภาครัฐ พาราไดม์ NPM ในประเทศนิวซีแลนด์

การปฏิรูปการบริหารจัดการภาครัฐ พาราไดม์ NPM ในประเทศนิวซีแลนด์

ภาพปกหนังสือเล่มนี้ออกแบบให้ต่อเนื่องเชื่อมโยงกับหนังสือ 3 พาราไดม์ทางรัฐประศาสนศาสตร์:แนวคิด ทฤษฎีและการนำไปปฏิบัติจริง ที่อุปมาอุปไมย "บึงแห่งการบริหาร" (Administrative Swamp)เหมือนชีวิตการทำงานในภาครัฐที่มีความไม่แน่นอนสูงและมีศัตรูอยู่รอบด้านมาอธิบายหนังสือเล่มนี้โดยนำเสนอถึงสถานการณ์ของประเทศนิวซีแลนด์ ระหว่างปี ค.ศ. 1984 - 1990 ในยุคการบริหารประเทศของ The Fourth Labour Government (รัฐบาลพรรคแรงงานที่ 4) ที่มี Roger Douglas เป็น Minister of Finance เป็นผู้ปฏิรูปการบริหารจัดการภาครัฐที่รู้จักกันทั่วไปว่า "Rogernomics" ในลักษณะถอนรากถอนโคน (radical) หน้าปกจึงเป็นการจำลองสถานการณ์ความวุ่นวาย ณ บึงแห่งการบริหารโดยมีกบในชุดข้าราชการที่เป็นตัวแทนของค่านิยมภายใต้พาราไดม์ OPM (การบริหารจัดการภาครัฐแนวเก่า) กำลังจะลาดพลั้งตกน้ำซึ่งมีจระเข้รอกินเป็นอาหารเนื่องจากกำลังประสบกับปัญหาที่ไม่อาจขับเคลื่อนภาครัฐนิวซีแลนด์ต่อไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยมีกบในชุดนักธุรกิจที่เป็นตัวดทนของค่านิยมภายใต้พาราไดม์ NPM (การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่) เอื้อมมือไปช่วยดึงกบข้าราชการไว้เพื่อไม่ให้ตกลงไป เนื่องจากรัฐบาลนิวซีแลนด์เลือกใช้ค่านิยมภายใต้พาราไดม์ NPM ในการปฏิรูปแก้ปัญหาการบริหารจัดการภาครัฐครั้งนี้ เพื่อยังสามารถอยู่ร่วมกันในบึงแห่งการบริหารเพื่อสร้างความสมดุลให้กับบึงแห่งนี้ต่อไป

ภายในภาพยังมีกลชุดพลเมืองที่เป็นตัวแทนของค่านิยมภายใต้พาราไดม์ NPS (การบริหารสาธารณะแนวใหม่) ที่ยืนอยู่ริมตลิ่งมีหน้าตาแสดงความตื่นตระหนกกับเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นแต่ยังไม่ถึงเวลาที่จะเข้ามามีบทบาทในการปฏิรูปครั้งสำคัญนี้ โดยฉากหลังเป็นภาพอาคารที่ตั้งของหน่วยงานที่มีบทบาทสำคัญในการปฏิรูปครั้งนี้ ได้แก่ Treasury ซึ่งมีบทบาทในการผลักดันการปฏิรูปทั้งเชิงยุทธศาสตร์และการเงิน การคลัง และ State Services Commission (SSC) ซึ่งมีบทบาทในการปฏิรูปการบริหารงานบุคคลภาครัฐในช่วงเวลาเดียวกัน

ขอเชิญผู้อ่านศึกษาและทำความเข้าใจเรื่องราวของการปฏิรูปการบริหารจัดการภาครัฐของประเทศนิวซีแลนด์ด้วยค่านิยมภายใต้พาราไดม์ NPM ได้จากสาระทั้ง 9 บทซึ่งผู้เขียนได้นำเสนอไว้ได้

คำนิยม

การปฎิรูปการบริหารจัดการภาครัฐ (Public Sector Reform) เป็นหนึ่งในประเด็นสำคัญสำหรับทุกรัฐบาลทั่วโลก การคิดหาวิธีปฎิรูปการทำงานของภาครัฐเพื่อให้ภาครัฐ “ทำงานได้ดีกว่า และประหยัดกว่า”(Works better and costs less) จึงเป็นความท้าทายของรัฐบาลในทุกประเทศ การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management: NPM) ซึ่งเป็นการนำวิธีบริหารจัดการของภาคธุรกิจเอกชนมาผสมผสานและปรับใช้อย่างลงตัว จนสามารถให้การพลิกผันปฎิบัติงานในภาครัฐทุกอย่างวัดผลลัพธ์ได้ หลักการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) จึงเป็นกระแสการปฎิรูปการบริหารจัดการภาครัฐในประเทศต่างๆ ทั่วโลกรวมทั้งในประเทศไทยด้วย แต่การนำ NPM ไปปฎิบัติในแต่ละประเทศได้ผลที่แตกต่างกัน ที่ปรากฎผลสำเร็จอย่างโดดเด่นที่สุดคือ การปฎิรูปการบริหารจัดการภาครัฐของประเทศนิวซีแลนด์

หนังสือ “การปฎิรูปการบริหารจัดการภาครัฐ: พาราไดม์ NPM ในประเทศนิวซีแลนด์ ซึ่งรองศาสตราจารย์ ดร. ปกรณ์ ศิริประกอบ และศาสตราจารย์ ดร. ศุภชัย ยาวะประภาษ ได้ร่วมกันเขียนนี้จึงเป็นหนังสือที่มีประโยชน์และคุณค่าอย่างยิ่งยวดต่อวงวิชาการรัฐประศาสนศาสตร์ และการบริหารจัดการภาครัฐของไทย เพราะถือได้ว่าเป็นหนังสือเล่มแรกในประเทศไทยที่ให้ความรู้ ความเข้าใจอย่างลึกซึ้งและสมบูรณ์ที่สุดในศาสตร์ว่าด้วย การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) โดยการปูพื้นในเรื่องกรอบความคิดของรูปแบบการบริหารภาครัฐแบบดั้งเดิมตั้งแต่ทฤษฎีของ Max Weber มาจนถึงการปฎิรูปการบริหารจัดการภาครัฐในสหราชอาณาจักร ยุค Thatcherism และ Reinventing government ในสหรัฐอเมริกา การอธิบายหลักทฤษฎีของ New Institution Economics, Public Choice Theory, Principal - Agent theory และ Transaction Cost Economics แล้วนำไปสู่ตัวอย่างการปฎิรูปการบริหารจัดการภาครัฐในโครงการต่างๆ ของหลายประเทศเพื่อความเข้าใจใน NPM แล้วจึงลงในรายละเอียดตามขั้นตอนการปฎิรูปการบริหารจัดการภาครัฐของประเทศนิวซีแลนด์ ทำให้ผู้อ่านสามารถทำความเข้าใจทั้งแนวคิด ทฤษฎี และแนวปฎิบัติของ NPM อย่างถ่องแท้ จนสามารถนำความรู้นั้นไปวิเคราะห์เปรียบเทียบ ถึงจุดเด่น จุดอ่อนของการปฎิรูปการบริหารจัดการภาครัฐในประเทศต่างๆ โดยเฉพาะของประเทศไทยได้ต่อไป

อย่างไรก็ตาม เราต้องไม่ลืมว่าสภาพการณ์ทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม ตลอดจนขนาดของภาครัฐของประเทศย่อมมีผลต่อความสำเร็จหรือล้มเหลวของการปฎิรูปการบริหารจัดการภาครัฐของประเทศนั้นๆ ด้วย แต่องค์ประกอบที่สำคัญอย่างมากก็คือ เจตจำนงค์ทางการเมือง คุณภาพและความสามารถของผู้มีอำนาจตัดสินใจในการปฎิรูป โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือ ความสนใจและความต้องการของประชาชนที่มีต่อการปฎิรูปการบริหารจัดการภาครัฐ

ดิฉันมีความเห็นว่าหนังสือเล่มนี้ของรองศาสตราจารย์ ดร. ปกรณ์ และศาสตราจารย์ ดร. ศุภชัย จะช่วยสร้างความพร้อมให้เกิดขึ้นในวงราชการไทยในการที่จะพัฒนาและต่อยอดการปฏิรูปการบริหารจัดการภาครัฐที่ได้ทำมาแล้วให้สมบูรณ์ดียิ่งขึ้น เพื่อสร้างประโยชน์ต่อประเทศชาติและประชาชนชาวไทย อย่างยั่งยืนต่อไป

ในโอกาสนี้ดิฉันขอขอบคุณและแสดงความชื่นชมต่อท่านอาจารย์ทั้งสองที่ได้ใช้ความอุตสาหะวิริยะร่วมกันเขียนหนังสือ “การปฎิรูปการบริหารจัดการภาครัฐ: พาราไดม์ NPM ในประเทศนิวซีแลนด์” ซึ่งเป็นหนังสือทางวิชาการที่ดีมากเล่มหนึ่งในประเทศไทย และหวังว่านักวิชาการ นักการเมือง และข้าราชการจะหามาอ่านเพื่อเพิ่มพูนความรู้และใช้ประกอบการทำงานในหน้าที่ต่อไป

คุณหญิงทิพาวดี เมฆสวรรค์
กรรมการในคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดิน
อดีตรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี
อดีตปลัดกระทรวงวัฒนธรรม
อดีตปลัดกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร
อดีตเลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (สำนักงาน ก.พ.)
24 กรกฎคม 2560

คำนิยม

ผมรู้สึกเป็นเกียรติอย่างยิ่งและขอขอบคุณท่าน รองศาสตราจารย์ ดร.ปกรณ์ ศิริประกอบ และศาสตราจารย์ ดร. ศุภชัย ยาวะประภาษ เพื่อนร่วมงานในคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ และที่เชิญให้ผมเขียนคำนิยมหนังสือเล่มนี้

ผมได้มีโอกาสรู้จักประเทศนิวซีแลนด์ และชาวนิวซีแลนด์ ในช่วงที่ดำรงตำแหน่งเอกอัครราชทูตประจำประเทศนิวซีแลนด์ ระหว่างพ.ศ. 2546 – 2550 ผมเห็นว่านิวซีแลนด์ มีความน่าสนใจน่าศึกษาหลายประเด็น

นิวซีแลนด์ เป็นประเทศเกาะเล็กๆ ที่มีประชากรเพียง 4 ล้านคน อยู่ในมหาสมุทรแปซิฟิกตอนใต้ ห่างไกลจากประเทศคู่ค้าของตน จนมีผู้ตั้งฉายาว่าเป็น “ป้ายรถเมล์ป้ายสุดท้าย” (The last bus stop on the planet) เป็นประเทศเกิดใหม่ มีอายุเพียง 177 ปี พัฒนามาจากดินแดนอาณานิคมของอังกฤษ ทำให้มีความผูกพันกับอังกฤษประเทศแม่เป็นอย่างมาก ส่งทหารไปร่วมรบในสงครามโลกครั้งที่หนึ่ง และครั้งที่สอง และหากเปรียบเทียบแล้ว ทหารนิวซีแลนด์น่าจะเสียชีวิตและบาดเจ็บมากที่สุดหากคิด per capita และแทบไม่มีหมู่บ้านใด เมืองใด ในนิวซีแลนด์ ที่ไม่มีชาวเมืองตายหรือบาดเจ็บในสงครามทั้งสอง แต่ต่อมาต้องเผชิญกับวิกฤตที่รุนแรงที่สุด ซึ่งกระทบทั้งเศรษฐกิจ สังคม และน่าจะจิตใจชาวนิวซีแลนด์อย่างรุนแรง เนื่องจากเป็นวิกฤตที่ตนไม่ได้ก่อ และอยู่นอกเหนือความสามารถที่จะเปลี่ยนแปลงยับยั้ง แก้ไขได้ จากการที่ในปี ค.ศ. 1973 อังกฤษเข้าร่วมเป็นสมาชิกประชาคมยุโรป (ก่อนจะเป็นสหภาพยุโรป) และลดการนำเข้าสินค้าเกษตร ซึ่งเป็นสินค้าออกหลักของนิวซีแลนด์ และยังถูกซ้ำเติมด้วย วิกฤตน้ำมัน (oil crisis) และวิกฤตพลังงาน (energy crisis) ส่งผลให้เศรษฐกิจนิวซีแลนด์ตกต่ำที่สุด โดยในปี ค.ศ. 1982 นิวซีแลนด์ มี per capita ต่ำที่สุดในบรรดาประเทศพัฒนาแล้ว อันเป็นสาเหตุสำคัญที่จำเป็นต้องทั้งหามิตรและตลาดใหม่ๆ ไม่สามารถพึ่ง “ประเทศแม่” อีกต่อไป ทั้งยังได้ปฏิรูปเศรษฐกิจ รวมทั้งปฏิรูปการบริหารจัดการภาครัฐ ดังที่ท่านผู้อ่านจะได้ทราบในรายละเอียดต่อไป

ปัจจุบัน นิวซีแลนด์ เป็นประเทศพัฒนา ที่ยังคงเป็นประเทศเกษตรกรรม มีการพัฒนาอุตสาหกรรมน้อยมาก ซึ่งน่าจะเป็นหนึ่งเดียวในโลก ชาวนิวซีแลนด์เป็นคนที่โดยนิสัยเป็นนักผจญภัย บรรพบุรุษข้ามน้ำข้ามทะเลมาโดยสมัครใจ เพื่อแสวงโชคและสร้างชีวิตที่ดีกว่าสำหรับตนและครอบครัว มิได้เป็นนักโทษหรืออาชญากรที่ถูกเขาส่งมา “ปล่อยเกาะ” เป็นชนชาติที่มีความรู้ความสามารถ จนมีผู้กล่าวว่า ชาวนิวซีแลนด์บ่อยครั้งจะ“ชกข้ามรุ่น” (Punch above one’s weight) อีกทั้งยังเป็นชนชาติที่มีความเป็นมิตรสูง

ท้ายนี้ ผมขอแสดงความยินดีกับท่านผู้เขียนทั้งสอง รองศาสตราจารย์ ดร. ปกรณ์ ศิริประกอบ และศาสตราจารย์ ดร. ศุภชัย ยาวะประภาษ ที่ร่วมกันเขียนหนังสือฉบับนี้ “การปฏิรูปการบริหารจัดการภาครัฐ: พาราไดม์ NPM ในประเทศนิวซีแลนด์” และขอแสดงความชื่นชมที่ผลิตหนังสือที่มีคุณค่า เหมาะสมอย่างยิ่งกับสถานการณ์ปัจจุบัน ซึ่งประเทศไทยกำลังอยู่ในระหว่างการปฏิรูปในด้านต่างๆ การปฏิรูปการบริหารจัดการภาครัฐเป็นประเด็นสำคัญ และจำเป็นอย่างยิ่งยวดในการนำประเทศไทยไปสู่เป้าหมาย “ประเทศไทย 4.0” ได้สำเร็จ

นรชิต สิงหเสนี
กรรมการและโฆษก กรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.)
อดีตปลัดกระทรวงการต่างประเทศ
อดีตเอกอัครราชทูต ณ กรุงเวลลิงตัน ประเทศนิวซีแลนด์
11 สิงหาคม พ.ศ. 2560